Die CO₂-Steuer - Instrument der Klimapolitik

"Spare in der Zeit, dann hast du in der Not"

Es scheint in der Natur des Menschen zu liegen, gewisse unangenehme Dinge nur dann zu tun, wenn eine lukrative Gegenleistung dafür zu erwarten ist oder aber eine Zuwiderhandlung eine Strafe nach sich zieht. Dieses Verhalten ist uns seit Kindertagen vertraut und wir ändern uns nicht wesentlich wenn wir älter und "vernünftiger" werden. Grund dafür ist die uns in die Wiege gelegte Bequemlichkeit, die uns zum einen davor bewahrt unnötige Energien zu verbrauchen und zum anderen einmal gesicherte Energien für uns allein (oder die eigene Familie) zu horten. Besonders sozial klingt das nicht. Dabei sind wir Menschen doch eigentlich soziale Lebewesen, die sich kümmern, teilen und das Zusammenleben zum Wohle aller organisieren. Beide Eigenschaften treffen auf uns zu. In scheinbar unvereinbarer Gegensätzlichkeit charakterisieren sie uns sogar.

"Spare in der Zeit, dann hast du in der Not," mahnten uns schon unsere Grossmütter. Was uns im Kleinen schon schwerfällt, wird im Grossen nicht leichter: Sparsam mit Ressourcen haushalten, umsichtig in die Zukunft schauen, teilen wovon wir im Überfluss haben statt selbst verschwenderisch damit umzugehen und im Sinne der Allgemeinheit auf den eigenen kleinen Vorteil auch mal verzichten können - in Zeiten wie den unseren ist dies wichtiger denn je. Seit Anbeginn der Menschheit geht es uns darum Waren und Werte anzuhäufen und Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen.

Im Gegensatz zu früheren Zeiten kommt aber eines erschwerend hinzu: der ökologische Fussabdruck, den diese Leistungen, Waren, bzw. ihre Produktion in unserer Umwelt hinterlassen. Dass die Herstellung nahezu aller von uns in Anspruch genommenen Güter Verschmutzungen des Wassers, der Luft und der Erde hinterlässt, ist bekannt. Eine allgemeingültige Handhabe zur Regelung dieser negativen Auswirkungen von Herstellung, Transport und Konsum ist daher notwendig. Gültig ist sie sowohl für die Industrie als auch für den Endverbraucher. Zu diesem Zwecke werden der Emissionsrechtehandel und die CO₂-Steuer als marktwirtschaftliche Instrumente in der Klimapolitik eingesetzt.

Im Falle der CO₂-Steuer bedeutet dies Anreize zu schaffen auf Energien und Brennstoffe zurückzugreifen, deren Emissionen weniger Treibhausgase verursachen. Durch gehobene Preise für Produkte und Dienstleistungen, die mit hohen Emissionen verbunden sind, werden diese sparsamer angeschafft oder ganz gemieden. Wegen dieser indirekten Wirkung über den Marktpreis auf den Ausstoss von Treibhausgasen stellt die CO₂-Steuer tatsächlich ein effektives Werkzeug der Klimapolitik dar. Im Gegensatz zum Emissionshandel betrifft die CO₂-Steuer auch den Endverbraucher mehr oder weniger direkt.

Das Konsumverhalten in Industriestaaten wirkt sich bekanntlich nicht nur auf das Klima negativ aus. In Entwicklungsländern wird durch die Unterhaltung von riesigen Monokulturen (Beispiel Palmöl) oder Massentierindustrien für den Fleischbedarf des europäischen und amerikanischen Marktes oft genug die heimische Landwirtschaft in die Knie gezwungen. Europäische und amerikanische Unternehmen beuten billige Arbeitskräfte aus, verschmutzen durch Herbizide und Pestizide die Umwelt und verhandeln sogar über eine mögliche Privatisierung von Wasser.
Eine CO₂-Steuer auf hier hergestellte Produkte oder Produkte mit Inhaltsstoffen solcher Herkunft trägt damit auch zur Verbesserung der Lebenssituation von Menschen in diesen Gebieten bei.

Eine Steuererhebung auf CO₂-Emissionen weckt die Wahrnehmung der Bevölkerung für ein globales Problem.

Die CO₂-Steuer - Lenkungsabgabe auf fossile Brennstoffe für Verbraucher und Unternehmen

Die Reduzierung von CO₂-Emissionen ist ein definiertes Ziel der jährlich stattfindenden Klimakonferenzen. Es bedeutet die Teilnahme am internationalen Emissionshandel und die Einhaltung festgesetzter Emissionsgrenzwerte für alle im Annex B des Kyoto-Protokolls genannten Staaten. Als weiteres Instrument zur Erreichung der Klimaschutzziele wurde im Jahre 2008 für Konzerne und Unternehmen die CO₂-Steuer eingeführt. Diese Abgabe wird erhoben auf fossile Brennstoffe wie Erdgas und Erdöl. Bemessungsgrundlage sind die ausgestossenen Treibhausgase, die bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe entstehen. Diese Verteuerung fossiler Energieträger soll einerseits zu einem sparsameren Verbrauch führen und andererseits Anreiz bieten auf alternative Energien umzusteigen.

Die Implizite CO₂-Steuer

Die Abgabe ist als Umweltsteuer auf Kohlendioxid und andere Treibhausgase zu verstehen. Da die Emissionen dieser Treibhausgase hauptverantwortlich sind für die weltweite Klimaerwärmung und die Versauerung der Meere, sollen durch die Erhebung der CO₂-Steuer treibhausgasemittierende Unternehmen gezielt in die Pflicht genommen werden.

Die CO₂-Steuer umfasst die Emissionen fossiler Brennstoffe. Weitere Ökosteuermodelle sind beispielsweise die deutsche Stromsteuer, die mengenbezogen die Nutzung alternativer Energien und Atomenergie miteinbezieht. Steuerpflichtig sind auch bestimmte Produktgruppen, bei deren Herstellung besonders hohe Umweltbelastungen anfallen.

Ein Konzern oder Unternehmen kann also gleich mehrfach steuerpflichtig werden. Die Summe dieser Steuerlast berechnet auf die Treibhausgasemissionen des Unternehmens wird auch "implizite CO₂-Steuer" genannt.

Die CO₂-Steuer - Bemessungsgrundlage

Wie wird die Höhe der CO₂-Steuer bemessen?

Nahezu jedes Produkt, jede Dienstleistung und ein Grossteil unserer täglichen Aktivitäten hat einen sogenannten CO₂-Fussabdruck. Am Beispiel eines Kilos Rindfleisch aus Übersee wären das zunächst einmal bis zu 36 Kilo CO₂, die anfallen für die Produktion, also die Aufzucht des Rindes, seine Versorgung mit Futter und Wasser und die Menge an Methangas, die das Tier im Laufe seines Lebens ausstösst. Hinzu kommt der Betrieb der Maschinen, die das Tier zerlegen und reisefertig verpacken. Die Kühlung während Lagerung und Transport verbraucht ebenfalls Energie. Zuletzt kommt der Transport per Schiff, Flugzeug, Bahn, Lkw und PKW hinzu, bis das Produkt endlich in der heimischen Pfanne landet. Die Emissionen durch den Transport werden natürlich geteilt durch die Menge anderer transportierter Produkte und Personen. Dennoch wird klar warum durch ein einziges Kilo Fleisch ein enormer CO₂-Abdruck entsteht. Er entspricht in seiner Auswirkung einer Autofahrt von fast 300 Kilometern! Ein Kilo Äpfel aus dem heimischen Garten dagegen verursacht so gut wie gar keine Emissionen.

Die Bemessensgrundlage der CO₂-Steuer setzt sich aus dem Kohlenstoffgehalt von in Anspruch genommenen Energieträgern und der daraus entstehenden Treibhauswirkung zusammen. Der Preis für die Kompensation einer Tonne dieses Gases ergibt sich aus den Kosten, die durch die Einsparung von CO₂ an anderer Stelle entstehen. Wie hoch die Kosten im Einzelnen sind ist abhängig von verschiedenen Faktoren. Sowohl die angewandten Technologien und die Grösse des Projekts als auch das Land, in dem produziert wird, spielen eine Rolle bei der Berechnung. Es lässt sich allerdings sagen, dass Grossprojekte steuerlich weniger belastet werden als kleinere und Entwicklungsländer weniger als Industriestaaten.

Es allein hierbei zu belassen wäre allerdings zu wenig. Die globale Erderhitzung beruht neben der Emission von CO₂ aus verschiedenen anderen Treibhausgasen, wie zum Beispiel dem vor allem in der Viehwirtschaft verursachten Methangas. Diese Emissionen zu messen ist aber kaum möglich und würde zudem immense, weitere Kosten verursachen. Welche Treibhausgase letztendlich von der Steuer betroffen sind muss festgelegt werden.

Im Gegenzug ist es möglich Kohlenstoffsenken, wie sie beispielsweise bei der Wiederaufforstung von Waldflächen entstehen, mit einer “negativen Steuer“ zu berücksichtigen. Denkbar wäre die Subventionierung umweltschutzrelevanter und klimakompensierender Projekte. Eine Verbesserung sozialer Probleme zu erreichen wäre wünschenswert und ist neben dem Klimaschutz der zweite grosse Aspekt der CO₂-Steuer.

Um die Steuer optimal zu bemessen, müsste man zunächst errechnen können wie hoch die exakten Emissionskosten einer Tonne CO₂ sind und wie sie sich global auswirken. Dies ist tatsächlich aber kaum möglich. Der Mittelwert liegt bei 196 $. Es kann hierbei allerdings zu erheblichen Abweichungen kommen. Eine andere Möglichkeit wäre, den Preis an der angestrebten 2° Grenze für die Erderwärmung bis zur Mitte des Jahrhunderts zur orientieren.

Die CO₂-Steuer kann darüber hinaus mit weiteren Änderungen im Steuersystem verbunden sein. Bereits vorhandene Steuern oder auch Subventionen sind ebenfalls bei der Höhe der Steuern zu berücksichtigen. So greifen in einem komplizierten Gefüge verschiedenste Komponenten bei der Berechnung der CO₂-Steuer ineinander.

Die stufenweise Besteuerung - sinnvoller als die "Hau-Ruck-Methode"

Nicht nur auf eine Dienstleistung oder ein Produkt selbst kann eine CO₂-Steuer erhoben werden sondern auch auf die verschiedenen Stadien einer Produktionskette.

Selbstverständlich verursacht die CO₂-Steuer neben den Einnahmen durch die Lenkungsabgaben auch administrative Kosten. Um diese im Rahmen zu behalten und den Überblick zu bewahren, ist es ratsam, sie nicht an zu vielen verschiedenen Stellen zu erheben. Eine der einfacheren Methoden ist die Erhebung der Steuer schon bei der Einfuhr fossiler Brennstoffe. Auf diese Weise ist es möglich, Emissionen, die ansonsten erst in späteren Produktionsstufen entstehen, direkt zu berücksichtigen. Im Gegenzug werden natürlich Methoden, die die Kompensation bei der Weiterproduktion entstehender Emissionen berücksichtigen, gesondert von der Steuer erfasst.(Carbon Capture and Storage, CC-Usage)

Um im internationalen Wettbewerb Unternehmen Nachteile zu ersparen, steht es den Ländern frei (bei Einhaltung des internationalen Handelsrechts) auf importierte Güter Steuern und Zölle zu erheben. Ebenso können auf exportierte Güter CO₂-Steuern erstattet werden. Auf der anderen Seite kann dieses Verfahren Emissionen mitberücksichtigen, die bei der Produktion eingefahrener Güter (Carbon Leakage) bereits im Ausland entstanden sind.

Die Wirtschaft eines Landes wird nicht von heute auf morgen mit der Einführung einer CO₂-Steuer überfallen. Diese geht immer allmählich und stufenweise vor sich. Betriebe und Unternehmen sowie Endkunden haben also Zeit sich darauf einzustellen. Niemand zahlt gerne freiwillig Steuern. Weder im Grossen noch im Kleinen. Eine langsam steigende Steuer bewirkt immer eine grössere Akzeptanz in der Bevölkerung als eine plötzliche, in den Augen der Verbraucher unverhältnismässige Verteuerung von Produkten oder Produktionsschritten. In gewisser Weise könnte man von einer sanften Umerziehung sprechen, die in ihren Auswirkungen den Zahlenden nicht über Gebühr belastet und der Umwelt zugute kommt.

Die CO₂-Steuer - ein marktwirtschaftliches Instrument

Regulierung über Auflagen

International wird der Emissionsrechtehandel als marktwirtschaftliches Instrument der Klimapolitik eingesetzt. Der Emissionsrechtehandel besagt, dass eine Höchst-Ausstossmenge für Treibhausgase für Unternehmen festgesetzt wird. Teilnehmende Unternehmen müssen also bevor Treibhausgase ausgestossen werden dürfen, Emissionsrechte dazu erwerben. Diese Rechte sind mit anderen Unternehmen handelbar. Bei dieser Methodik ist zwar die Höchstmenge der Emission festgesetzt, der Preis hingegen ist variabel.

Anders dagegen verhält es sich bei der CO₂-Steuer. Hier wird der Preis durch die Politik festgelegt. Die Emissionsmenge hingegen ist variabel. Beide Modelle haben sowohl Vor- als auch Nachteile. Die Kosten, die bei der Vermeidung der Emissionen entstehen, sollten in Relation zur Belastbarkeit eines Unternehmens/eines Landes stehen. Zwar kommt es zu einem langsameren Anstieg der Schäden für die Umwelt, allerdings auch zu einem starken Anstieg der Kosten für diese Reduktion. So könnte eine unzureichend festgelegte Emissionsmenge recht schnell zu hohen wirtschaftlichen Einbussen für das entsprechende Unternehmen/Land führen.

Mit der CO₂-Steuer besitzt ein Staat ein Werkzeug zur Regulierung von Emissionsquellen. Auf diese Weise können Grenzwerte und Abgasnormen festgesetzt werden. Im Falle der Kraftfahrzeug-Abgasnorm beispielsweise wirken diese sich auf die Höhe der zu zahlenden KFZ-Steuern aus. Diese Vorgehensweise zwingt Produzenten dazu bestimmte Vorgaben zu erfüllen, selbst wenn auf anderem Gebiet eine höhere Reduktion der Emissionen bei gleichem finanziellen Einsatz erreicht werden konnte.

Wie wirkt sich die CO₂-Steuer auf Unternehmen und Endverbraucher aus? Welche Vorteile und welche Nachteile bringt sie?

Die CO₂-Steuer bietet erhöhte Anreize für Firmen, Betriebe und Endverbraucher sich energiesparsam zu verhalten oder aber auf günstigere, alternative Energien umzusteigen.
Dies führt in der Summe zu einer Verringerung der Treibhausgasemissionen eines Landes. Gemessen werden kann diese Verringerung allerdings kaum. Inwieweit eine angestrebte Reduzierung der Emissionsmenge überhaupt erreicht wird, bleibt in dem Land durch verschiedene Faktoren relativ unbekannt. So können sowohl die Flexibilität von Preisen als auch die Verringerung der Nettohöhe von Steuern durch Inflation Faktoren sein, die eine genaue Bemessung nicht zulassen.

Innerhalb eines Landes kann es allerdings durch die höheren Kosten für bestimmte Produktionsstufen zu Auswirkungen auf die nationale und internationale Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen kommen. Unternehmen sind in der Regel bestrebt, höhere Kosten an ihre Kunden weiterzugeben. Wo dies nicht möglich ist, sind solche Betriebe gegenüber weniger steuerbelasteten Betrieben im Nachteil. Es besteht also die Gefahr, dass betroffene Unternehmen, die nicht kurzfristig auf emissionsarme Technologien umsteigen können, ihre Produktion in Gebiete verlegen, an denen sie von diesen Belastungen befreit oder zumindest weniger belangt werden.

Wird allerdings die gesamte Steuerlast an den Endkunden weitergegeben, besteht die Gefahr, dass dieser das Produkt oder die Dienstleistung nicht länger in Anspruch nehmen wird.

Eine Verteuerung von Strom und Heizkosten bedeutet für die Verbraucher entsprechend ihrer unterschiedlichen Einkommen unterschiedliche Steuerbelastungen. Eine höhere Belastung für Menschen mit niedrigeren Einkommen wäre die Folge.

Dies hätte im Umkehrschluss wiederum einen Einfluss auf die Gewinne der Unternehmen.
Neben der Steuer spielen verschiedene weitere wirtschaftliche Faktoren, die allerdings oft ebenfalls nur schwer messbar sind, bei der Wettbewerbsfähigkeit eine grosse Rolle.

Umverteilungsmaschine?

Eine Verringerung von Lohnsteuern und/oder Sozialabgaben für schwächer verdienende könnte durch die Einnahmen aus der CO₂-Steuer erreicht werden. Weiterhin könnten mit den Steuereinnahmen Umweltschutz-Programme, Forschung und die Entwicklung alternativer Technologien unterstützt werden.

All diese Faktoren müssen vom Gesetzgeber berücksichtigt werden, um langfristig durch die Erhebung der CO₂-Steuer eine tatsächliche umweltrelevante Verbesserung zu erreichen. Sicher keine leichte Aufgabe, die Staat und Politik vor grosse Herausforderungen stellt!

Die CO₂-Steuer - Länderbeispiele

Wie gehen die Länder mit der CO₂-Steuer um?

Die CO₂-Steuer wird in den einzelnen Ländern nicht immer gleich gehandhabt. Entwicklungsländer werden generell weniger belastet als Industriestaaten. In 15 Vertragsstaaten gibt es Varianten dieser Steuer.

Europäische Union

Am 27. Oktober 2003 setzte die europäische Union eine Rahmengesetzgebung als rechtliche Grundlage für die einzelnen CO₂-Steuermodelle um.

Diese Energiesteuerrichtlinie hat seitdem Gültigkeit für die jeweiligen Nationalstaaten. Diese haben sich verpflichtet nationale Ziele zur Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen festzusetzen. In der Richtlinie wurden neben der CO₂-Steuer auch die Kerosinsteuer definiert und die Mindeststeuersätze oder Befreiungen von der Steuer festgelegt. Die Energiesteuerrichtlinie ist kein starres Konstrukt, sondern verschafft den Mitgliedstaaten einen gewissen Freiraum für die CO₂-Besteuerung auf dem Binnenmarkt.

In den nachfolgend aufgeführten Staaten sieht dies wie folgt aus:

Schweiz

Die Schweiz versteht eine CO₂-Steuer als Abgabe auf fossile Energieträger wie Erdgas, Erdöl, Kohle, Petrolkoks und andere fossile Brennstoffe. Zur Zeit beschäftigt man sich mit der Frage die Lenkungsabgaben auch auf Diesel und Benzin auszuweiten. Die CO₂-Steuer wird in der Schweiz pro Kopf verteilt. Zwischen Anfang 2014 und Ende 2015 betrug der Abgabesatz 60,00 CHF pro Tonne CO₂. Heizöl extraleicht fiel im genannten Zeitraum mit 159,00 CHF pro 1000 Liter und Erdgas mit 153,60 CHF ins Gewicht. Im Jahre 2016 betrug die Abgabe für eine Tonne CO₂ bereits 84,00 CHF, Heizöl 222,60 CHF und Erdgas 216,70 CHF.

Die Steuer wird flexibel gehandhabt. So können beispielsweise Betriebe, die eine Verpflichtung zur CO₂-Reduktion mit dem Bund eingegangen sind, einen CO₂-Steuer-Befreiungsantrag stellen.

Frankreich

Frankreich zahlt seit 2014 einen Klimaenergiebeitrag (contribution climat energie CCE) anteilig auf alle Treibstoffe, Brennstoffe und Heizbrennstoffe. Dieser Anteil betrug im Jahre 2014 sieben Euro pro ausgestossener Tonne CO₂. Bis zum Jahr 2016 ist dieser Anteil um mehr als das Doppelte gestiegen. Die Einnahmen aus der CO₂-Steuer sollen in den Ausbau regenerativer Energien in Frankreich fliessen.

Deutschland

In Deutschland werden gleich mehrere Ökosteuern erhoben (z.B. die deutsche Stromsteuer, die mengenbezogen die Nutzung alternativer Energien und Atomenergie miteinbezieht). Da Deutschland Probleme hat den CO₂-Ausstoss zu senken, fordern Umweltexperten staatlich festgesetzte Mindestpreise im Emissionshandel. Eine solche Vorgehensweise hat allerdings auch erhebliche Nachteile: Der als Mengensteuerungsinstrument konzipierte Emissionshandel könnte durch diese Methodik weniger wirksam und der Klimaschutz teurer werden. Klimawissenschaftler aber sehen in der Untergrenze für CO₂-Zertifikate die Grundvoraussetzung für den Ausstieg aus der herkömmlichen Energiegewinnung durch Kohle und Erdöl.

Dänemark

Fleisch gilt als einer der grössten Verursacher von CO₂. Dänemark erwägt aus diesem Grunde auf Lebensmittel mit hoher CO₂-Belastung eine entsprechende Steuer einzuführen. In der Bundesrepublik Deutschland wurde ein solcher Vorschlag unlängst von den Bundesministerien für Umwelt und Landwirtschaft entschieden abgelehnt mit der Begründung einer unzumutbaren finanziellen Mehrbelastung für Geringverdiener.

Dänemark zählt zu den Pionieren in Sachen Steuerreform. Bereits in den 1960er Jahren hatte das Land die CO₂-Steuer zusätzlich zur schon vorhandenen Energiesteuer eingeführt. Nur Finnland war noch schneller: Als erstes europäisches Land gab es hier die CO₂-Steuer (die schon in den 60er Jahren vorhandene Energiesteuer wurde nach Einführung der CO₂-Steuer 1990 um nahezu das zwanzigfache erhöht) und zudem eine Steuerabgabe auf Mülldeponien.

Grossbritannien

Bis zum Jahr 2030 ist geplant die Energieproduktion möglichst ganz ohne CO₂-Emissionen zu realisieren. Man will zunächst weg von der Kohle auf das weniger umweltbelastende Erdgas umsteigen. Auf der Insel soll bis zur Mitte des Jahrhunderts der Treibhausgasausstoss um bis zu 80%  gegenüber dem Stand von 1990 gesenkt werden. Um diese Ziele zu ermöglichen beträgt der Mindestpreis für Kohlendioxid 18,08 £ pro Tonne. (Die Vorgaben entstammen der Zeit vor dem Brexit.)

‍Schweden

In Schweden ist die Höhe der CO₂-Steuer branchenabhängig. Industriebetriebe und grosse Unternehmen, die sich im internationalen Wettbewerb befinden, zahlen weit weniger (bis zu 21% des vollen CO₂-Stuersatzes) als der Grosshandel und der Einzelhandel. Auch der öffentliche Sektor und das Dienstleistungsgewerbe ist höher besteuert.
Der Steuersatz für den Industriesektor lag 2010 noch bei etwa 21 % des vollen Steuersatzes. Bis 2015 ist dieser anteilig jedoch auf 60 % gestiegen. Auch hier ermöglichen gewisse Handlungsspielräume die Doppelbelastung durch den EU-Emissionshandel zu vermeiden, beziehungsweise abzuschwächen.

In Schweden fliessen die Einnahmen aus der CO₂-Steuer in den Staatshaushalt. Das skandinavische Land hatte bereits seit vielen Jahren eine Energiesteuer erhoben (Siehe Dänemark und Finnland). Diese wurde ab 1991 nach der Einführung der CO₂-Steuer halbiert.

Lag der CO₂-Steuer-Tarif anfangs bei 27 € pro Tonne ist er bis zum Jahr 2010 auf 110 € angestiegen. Damit hat Schweden von allen OECD-Staaten den höchsten impliziten CO₂-Steuersatz.

Schweden ist es gelungen den CO₂-Ausstoss zwischen 1990 und 2008 um etwa 12 % zu senken und das Bruttonationalprodukt zu verdoppeln. Es wird davon ausgegangen, dass diese Senkung bis zu 3,5 % auf die Auswirkungen der CO₂ Steuer zu zurückzuführen ist. Sicher sagen lässt sich dies indes nicht. Damit bietet Schweden aber dennoch ein treffendes Beispiel für die Vereinbarung von Wirtschaftswachstum bei gleichzeitiger Reduktion umweltschädigender Gase.